O conjunto de intervenções feitas na Conferência da Moita (ver destaque “Outros folhados”, na coluna da direita), são um importante instrumento teórico para todos quantos se preocupam em conhecer os mecanismos da especulação imobiliária e da consequente ocupação selvagem do solo. De todas elas, optamos por destacar a do Engenheiro José Carlos Guinote, pela abordagem que fez às leis que nos regem, pelo modo como explicou a parte escondida da tramóia e, ainda, pela referência a exemplos de outros países.
Formado em Engenharia Civil pelo Instituto Superior Técnico, José Carlos Guinote é Mestre em Planeamento Regional e Urbano pela Universidade Técnica de Lisboa, tendo defendido a tese “A Formação do Preço do Imobiliário e o Sistema de Planeamento Territorial”.
A QUESTÃO DAS MAIS-VALIAS SIMPLES
Mais-valias: Quem as gera e quem as capturaSe queremos falar de Política de Solos e de Mais-Valias devemos talvez começar por revisitar a Lei de Bases do Urbanismo, Lei 48/98 e o Decreto-Lei nº 380/99 revisto pelo Decreto-Lei nº 310/2003 e tentar perceber a importância que ela ocupa no arquitectura do nosso sistema de planeamento territorial.
A Lei 48/98, no seu art. 16º, ponto 1, determina expressamente que a “A Administração Pública tem o dever de proceder à execução coordenada e programada dos instrumentos de planeamento territorial, recorrendo aos meios de política de solos que vierem a ser estabelecidos na lei” explicitando no ponto 2 que esses meios devem incluir “modos de aquisição ou disponibilização de terrenos e mecanismos de transformação fundiária e formas de parceria ou contratualização, que incentivem a concertação dos diversos interesses”.
No Decreto-Lei nº 380/99, logo no seu preâmbulo, afirma-se que se estabelecem igualmente “instrumentos operacionais necessários à programação da execução dos planos (...) dando igualmente cumprimento à exigência de regulamentação complementar, no domínio da política de solos e nos instrumentos de transformação da estrutura fundiária”. Este reconhecimento da necessidade de regulamentação complementar é uma genuína admissão das fragilidades do sistema nesta matéria.
No entanto, constatamos que o conjunto dos 160 artigos do Decreto-Lei nº 380/99 não faz qualquer referência suplementar às questões da política de solos e que a regulamentação complementar muitas vezes referida ao longo do Decreto nunca foi elaborada.
Pode-se assim concluir que não tem existido vontade política, por parte dos sucessivos Governos, para concretizar uma efectiva política de solos, o que legitima a interpretação daqueles que salientam ser “o mercado imobiliário sempre o espelho de uma politica de solos que, na sua pior expressão, aparenta ser uma ausência de política de solos.”
Recentemente a Agência Europeia do Ambiente veio alertar para o facto de Portugal ser o País da Europa com a maior área do seu Litoral ocupada com construção. Isto aconteceu alguns meses depois de se ter feito sentir uma intensa pressão sobre o Governo, bem sucedida diga-se, no sentido de agilizar a aprovação de projectos turísticos para o Litoral, com o argumento da excessiva burocracia supostamente geradora de perda de investimentos e da perda de competitividade do País. Em simultâneo, algumas têm-se feito ouvir, denunciando a imoralidade económica que a captura, pelos privados, das mais-valias geradas pelas mudanças de uso dos solos rústicos para urbanos constitui. ~
O Governo chegou a prometer, em declarações de João Ferrão, Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, ao Expresso de 5 de Novembro de 2005, mexer na questão das mais-valias durante o ano de 2006, mas pelo menos o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), nada acrescenta sobre esta questão e entrados por 2007 nada de novo aconteceu.
Já no início deste ano o Bloco de Esquerda apresentou um Projecto de Lei para promover a “Cativação Pública das Mais-Valias urbanísticas” no contexto do debate político sobre a Corrupção.
Por fim o Governo aprovou um pacote legislativo, no último mês e meio, que visa agilizar os processos de licenciamento e de planeamento territorial e criar um regime jurídico especial para os Projectos de Interesse Nacional de "Importância Estratégica"» os famigerados, digo eu, projectos PIN.
Em tese, os usos urbanos só são permitidos dentro dos perímetros urbanos, com excepção daqueles que se situam fora por razões imperativas, como acontece com grandes infraestruturas de apoio à vida urbana. No entanto, todos somos confrontados com um conjunto cada vez maior de empreendimentos, com uma componente imobiliária similar à dos loteamentos urbanos, que se situam fora dos perímetros urbanos e, num número crescente de casos, em áreas abrangidas por regimes especiais de protecção da natureza. A autorização desses empreendimentos tem implícita uma mudança do uso do solo rústico para urbano e a consequente geração de significativas mais-valias simples.
Mas, afinal, o que são as mais-valias simples? As mais-valias simples correspondem ao acréscimo de valor de um prédio em resultado da autorização de uma alteração de uso a nível administrativo para esse mesmo prédio, independentemente de qualquer intervenção ou mérito do proprietário. Resultam, sobretudo, da mudança de uso do solo rústico para urbano.
É o que acontece quando uma autarquia toma a decisão de integrar no seu perímetro urbano um determinado conjunto de solos rústicos. Neste caso, a mais-valia é proporcional ao índice de construção estabelecido no Plano e função da distribuição da área pelos diversos tipos de utilização.
É o que acontece, agora com inusitada frequência, quando da atribuição do estatuto de interesse público a um qualquer empreendimento por parte do Governo, viabilizando a sua concretização em terrenos rústicos e, inclusive, em terrenos abrangidos por regimes de protecção fixados no âmbito das políticas públicas de conservação da natureza. Falo dos projectos PIN. Neste caso, a mais-valia é função da carga construtiva, sobretudo associada à componente turismo de habitação, que se traduz na construção de algumas centenas ou milhares de moradias mas, igualmente de algumas centenas ou milhares de apartamentos.
É o que acontece, ainda, quando terrenos integrantes das reservas nacionais – agrícola e ecológica – são desafectados pelos anónimos, mas poderosos (5), integrantes das respectivas Comissões, possibilitando a sua urbanização. Milhares de hectares mudaram de uso por esta via, passando de rústicos para urbanos, ao longo dos últimos anos.
As mais-valias podem, ainda, ser determinadas pela mudança de utilização de espaços edificados e pela densificação ou renovação urbana. Estes casos, quer o da mudança de uso do solo quer o da mudança de intensidade do uso, estão hoje presentes na prática da gestão urbanística dos diferentes municípios colocando-se como uma questão transversal à sociedade portuguesa, legitimando a afirmação dos que entendem ser hoje o urbanismo, sobretudo, um instrumento operativo da mudança de bens públicos para mãos privadas.
Para se perceber os valores que estão em jogo nesta questão das mais-valias simples associadas às mudanças de uso do solo rústico para urbano refira-se um pequeno exemplo. Uma propriedade rústica com 500 hectares pode ser adquirida em Portugal por um valor da ordem dos 7,5 milhões de euros. Caso seja autorizada a mudança de uso, bastará a urbanização – é disso que se trata na generalidade dos casos – de dois por cento da sua área, com um índice de construção de 0,5 para que sejam autorizados 50.000 metros quadrados de área de construção. Esta autorização corresponde, por exemplo, á possibilidade de construção de 140 moradias com 500 metros quadrados de área por lote e com 357 m2 de área de construção máxima permitida. Numa situação como esta o proprietário pode transmitir imediatamente a propriedade – sem realizar qualquer obra – apenas em consequência dos direitos de construção concedidos pela administração, por um valor de 21 milhões de euros (admitindo um valor de venda de 150.000 € por lote, um valor baixo para as condições actuais do Mercado sobretudo para lotes com as características referidas e em localizações próximas do litoral). Estamos perante uma mais valia de 13,5 milhões de euros resultado apenas de uma decisão da Administração e capturadas, na sua totalidade, pelos particulares. Claro que se a área a urbanizar fosse de 10% da propriedade existente – um valor muitas vezes ultrapassado - as mais valias subiriam para valores da ordem dos 97,5 milhões de euros. Nalguns casos no Litoral Alentejano a área urbanizada ocupa cerca de 20% da propriedade rústica. É o caso do empreendimento da Herdade do Pinheirinho, no concelho de Grândola, com uma área total de 800 hectares e com a área urbanizada a ascender aos 150 hectares.
As mais-valias simples correntes podem oscilar, facilmente, entre quinze e vinte vezes o valor de aquisição da propriedade rústica, dependendo sempre da generosidade da Administração na delimitação das áreas a urbanizar. Em condições excepcionais em que a aquisição do solo se faz a preços muito baixos – quando os terrenos integram áreas classificadas ou quando o Estado os cede a um preço anormalmente baixo como aconteceu com a venda de parte da Companhia das Lezíria ao Grupo BES, no âmbito do processo Portucale/Vargem Fresca, pelo valor de 39 cêntimos o metro quadrado – e com localizações notáveis do ponto de vista paisagístico, as mais valias por podem corresponder a milhares de vezes os custos iniciais de aquisição da propriedade rústica.
É o facto, surpreendente, da Administração abrir mão da totalidade das mais valias por si geradas – numa generosidade injustamente não reconhecida pelos seus detractores - que estimula a cada vez maior pressão dos usos urbanos sobre os terrenos rústicos e, em consequência, a pressão dos promotores sobre aqueles que, na Administração, têm o poder para decidir as indispensáveis mudanças de uso.
É a mesma generosidade que justifica a pressão que os promotores colocam sobre os autarcas para alterar os usos dentro do uso urbano conseguindo autorizações para construir em terrenos que, à luz dos instrumentos de planeamento existentes, não são urbanizáveis - ou porque integram as áreas destinadas ao verde urbano ou destinadas a equipamentos colectivos - ou ultrapassando as severas restrições à edificabilidade.
O iniludível crescimento da corrupção na interface entre urbanismo e imobiliário alimenta-se muito deste “caldo de cultura.
Diferentes posicionamentos dos Estados face às Mais-Valias
Existem basicamente duas posições quanto à forma como a Administração se relaciona com as mais-valias: uma é a opção pela sua tributação e a outra a opção pela sua captura ou socialização.
Entre os países que optaram por reter as mais-valias, salienta-se a Holanda, que procede à municipalização total da produção do solo urbano e a Suécia, que socializa as mais-valias através da declaração da utilidade pública do solo.
A Holanda é consensualmente reconhecido como o único país em que o valor de mercado dos terrenos rústicos não contém qualquer parcela especulativa, mesmo se localizados junto ao perímetro urbano de uma cidade. Neste caso existem razões históricas que favorecem a ideia de que os terrenos devem estar ao abrigo das tensões especulativas e devem ser objecto de uma gestão pública no sentido o interesse colectivo. Isto apesar de a Holanda ser um país de economia de mercado. São os municípios que urbanizam os terrenos e que depois os colocam no mercado a preços variáveis dependendo do uso a que se destinam. É interessante analisar o caso holandês na perspectiva da resposta às diferentes necessidades sociais em termos da política de habitação.
No caso da Suécia a lei de 1987 reafirmou o principio de que o direito de construir não faz parte do direito de propriedade. A expropriação de um terreno faz-se ao preço correspondente ao seu estado, e aos direitos a ele associados, dez anos antes. Os direitos de construção estabelecidos pelos instrumentos de planeamento são válidos por um período limitado que oscila entre cinco a dez anos. A não utilização dos terrenos no final desse período abre caminho à expropriação.
De entre aqueles que seguiram a via da tributação refere-se, normalmente, a Dinamarca, que cobra o imposto de mais-valias no caso de solos rústicos com uso urbano aprovado, com a taxa a variar entre 40% e 60% das mais-valias geradas. Refira-se a propósito da situação na Dinamarca que esta tributação pressupõe a existência de um conjunto de valores oficialmente fixados para o solo rústico e o solo urbanizável sobre cuja diferença é aplicada a taxa. Isto passa pela existência de um conjunto de condições de que saliento: transparência do mercado, coordenação entre a administração fiscal e a administração urbanística e estabilidade das regras do urbanismo.
A singularidade do “caso” português
Em Portugal, esta questão é completamente omissa no sistema de planeamento urbanístico. A nossa singularidade é feita destas omissões e traduz-se na adopção de um modelo perequativo em que se assume que as mais-valias são integralmente apropriadas pelos particulares e na opção por tributar as mais-valias urbanísticas em sede de IRC e de IRS, associando-as a ganhos de capital.
Estamos perante uma confusão entre lucros de uma actividade normal de promoção imobiliária e ganhos resultantes exclusivamente de decisões da Administração reveladora de que, por via dos Planos Municipais ou dos Planos Especiais de Ordenamento do Território e de declarações de utilidade pública, a Administração Pública gera mais-valias simples que o mercado reconhece, mas permite que sejam os privados a capturá-las na sua totalidade, revelando-se incapaz de as recuperar em favor da comunidade.
Mais Valias: Agentes e comportamentos
Um outro aspecto que interessa tentar compreender é o de se saber quem são os agentes que intervêm neste processo e como se comportam?
Todos os autores que estudaram esta questão identificam um conjunto de agentes que vão dos proprietários rurais, que já não são verdadeiros empresários agrícolas, aos promotores que adquirem os terrenos na perspectiva de uma futura utilização como solo urbano. Mas aquilo que é identificado como comum nestes agentes é o facto de todos eles calcularem o valor do solo rústico em função do valor do uso urbano, e de a posse do solo não visar servir de suporte a qualquer actividade agrícola ou florestal mas perseguir unicamente fins especulativos. A actuação destes agentes é fortemente influenciada pela actuação dos agentes catalisadores e dos agentes permissivos das mudanças de uso do solo. Quem são, pois, estes agentes catalisadores e permissivos?
Os agentes catalisadores são sobretudo aqueles que mais lucram com a especulação imobiliária e a rápida transformação dos terrenos rústicos em terrenos urbanizáveis. É o caso dos bancos, das grandes empresas imobiliárias, dos fundos de investimento, das seguradoras e de instituições dotadas de grande capacidade financeira. São aqueles que investem, ou apoiam o investimento, a baixo custo em terrenos objecto de severas restrições à edificabilidade e que têm poder para condicionar as regras do urbanismo e a forma de actuação dos poderes públicos.
Quanto aos agentes permissivos, eles são sobretudo as autarquias e os governos, em particular ministérios como o do Ambiente, da Economia ou da Agricultura mas também os já atrás referidos integrantes das Comissões das Reservas Agrícola e Ecológica.
É no contexto da actuação dos agentes permissivos das mudanças de uso que são entendíveis dois tipos de actuação diferentes mas, afinal, complementares:
- Em primeiro lugar a actuação dos autarcas abrangidos pelos chamados investimentos estruturantes. Tomam a peito a sua função de agentes permissivos e clamam alto e bom som que o desenvolvimento, seja lá isso o que for, pode estar em causa se os processos não avançarem.
- Em segundo lugar a actuação dos Ministérios, em particular do Ambiente e da Economia, que emitem declarações de interesse público para determinado tipo de operações, permitindo a ultrapassagem das regras do urbanismo.
Sendo cada um de nós perfeitamente capaz de entender o interesse privado dessas operações, seria útil, em nome da transparência, uma divulgação pública das razões que fundamentam cada uma das declarações de utilidade pública.
Quais são os critérios para a sua atribuição? Será que foi ponderado o custo associado ao facto de uma parte significativa do território nacional, com um património natural notável, ser privatizado, ficando o seu usufruto condicionado à capacidade económica para adquirir determinados produtos imobiliários?
Será que faz sentido alienar parte significativa do território, que é de todos, para benefício de alguns, entendendo esse património não como um património colectivo que temos o dever de transmitir às gerações futuras mas tão somente como um mero produto imobiliário ou como suporte de operações imobiliárias?
Será que faz sentido relevar os ensinamentos do passado e tentar compreender as dinâmicas associadas à produção imobiliária, sobretudo na fase do desinvestimento e do abandono do território, como aconteceu na década de setenta, por exemplo, na agora tão badalada Península de Tróia?
Ou a propalada “qualidade” dos empreendimentos – de que os Ministros do Ambiente e da Economia fazem tanta propaganda – que, ao que parece, se mede pela exclusividade no acesso determinada pelos preços muito elevados a que são colocados no mercado os diferentes produtos imobiliários, é suficiente para nos tranquilizar a todos? Qualidade a que apenas alguns podem aceder como acontece com o empreendimento de Tróia cujos primeiros apartamentos foram vendidos, segundo notícias recentemente divulgadas, pelo preço acessível de 800 mil euros.
Um país, duas políticas urbanísticas?
Um Sistema de Planeamento Territorial que se preze tem que merecer a confiança dos seus cidadãos, e para que essa confiança exista os instrumentos de planeamento devem ser estáveis a longo prazo e os cidadãos não devem ser discriminados por ele. Estáveis, entenda-se, nos seus princípios fundadores.
Os pequenos proprietários rurais que acabam por vender os seus terrenos, depois de anos e anos de tentativas frustradas de aprovarem uma simples melhoria das suas condições de habitabilidade, ou porque pura e simplesmente os seus terrenos foram abrangidos por uma Reserva Nacional ou pela área de um Parque entretanto criado, são forçados a acreditar na força da legislação urbanística e na estabilidade dos usos e são forçados a vender os seus terrenos desvalorizados pelas decisões da Administração. A situação adquire foros de escândalo quando, algum tempo após essa venda, se verifica que o conjunto de restrições perdeu eficácia e os terrenos adquiriram repentinamente capacidade construtiva.
Os protagonistas deste milagre são os agentes catalisadores que, com o seu poder económico e político, influenciam as regras do urbanismo, conseguindo moldá-las aos seus interesses. Contam com a inestimável ajuda da Administração que, por um lado, introduz menos-valias com a afectação dos solos a usos conservacionistas ou integrando-os nas reservas nacionais (REN e RAN) e, posteriormente, permite a mudança do uso e a urbanização dos mesmos solos, gerando significativas mais-valias simples capturadas pelos novos proprietários.
Este tipo de actuação fundamenta muita da animosidade com que parte da população olha para as actuações públicas e para as diferentes expressões da política de conservação da natureza. Para esta discussão deveria ser irrelevante o carácter mais ou menos ecológico, mais ou menos “ambientalmente correcto”, dos empreendimentos imobiliários, que tanto fascina parte significativa dos nossos ecologistas.
O que está em causa é de outra natureza. Tem a ver com a existência de dois pesos e duas medidas no que se refere à forma como a Administração usa instrumentos de política de ordenamento do território e de conservação da natureza para se relacionar com os cidadãos. Tem a ver com o facto, inaceitável, de a Administração agir em prejuízo de uns e favorecendo outros, decidindo quem ganha e quem perde no balanço entre menos-valias e mais-valias. No dia em que as mais-valias forem retidas pela Administração ver-se-á que a febre de investimentos ditos estruturantes, fora dos perímetros urbanos, esfumar-se-á. Não haverá então interesse público capaz de mobilizar a perda do interesse privado.
Se ainda for a tempo, o ordenamento do território agradecerá.
PS. Devo reconhecer que existe algum exagero na afirmação de que os privados capturam a totalidade das mais-valias simples. Uma parte será, afinal, “reinvestida” no financiamento partidário e no enriquecimento ilícito de alguns dos agentes. Mas esses serão os custos da perpetuação do sistema e decorrem no campo da economia paralela. Aí o urbanismo nada pode fazer. A ajuda faz-se a montante, na definição da arquitectura do sistema de planeamento territorial e aí dita a sua lei a vontade política. Ou a falta dela.
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